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建筑施工管理混乱的“万恶之源”—从三起典型案例看违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为

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  我国法律法规对违法发包、转包、违法分包、挂靠(即出借或借用资质)四类违法行为明令禁止,但长期以来,这四类违法行为成为建筑市场的顽症,久治不愈。随着我国建设领域的管理层和劳务层相分离,这些违法行为逐渐发展,越演越烈,成为建设领域老大难且屡禁不止,并逐渐变成建筑市场混乱的万恶之源。长期以来,这些表现方式各异的违法经营行为,使法律规定的建筑业企业资质条件和按资质要求的管理流于形式,违法承发包造成层层拖欠工程款引起大量的拖欠农民工工资并引发众多社会稳定问题。更严重的是,由此造成的诸多弊端集中体现在影响建设工程的安全质量问题上,引发的一系列的重大安全质量事故,给人民生命和财产造成重大的损失。
  早在我国《建筑法》施行之前,1997年7月12日,浙江常山县纺织局五层职工宿舍楼发生粉碎性倒塌的恶性事故,造成在大楼内的39人中36人死亡、3人受伤的惨烈后果,这是一个对《建筑法》立法仅注重工程质量产生重大影响的重大安全事故。经调查,造成事故的主要原因,是因为施工单位常山县第二建筑工程公司把整个工程转包给没有资质的包工头段书荣个人承包,包工头在工程施工中降低施工标准,严重偷工减料、使用劣质墙体砖和混凝土楼板所致。
  之后,我国立法通过《建筑法》、《合同法》和《建设工程质量管理条例》等一系列的法律、法规对违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为做出明文规定,政府主管部门也三令五申予以禁止,但是违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为并未得到有效控制,因违法发包、转包、违法分包、挂靠及其变相的违法行为导致的建设工程重大安全质量事故仍频频发生,并造成重大的人员伤亡和财产损失。据统计,2010年-2012年三年间,全国范围内由行政处罚的较大及其以上安全事故中,因违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为引发的就有27起,共计造成的人员伤亡214人,分别占全部事故和伤亡人数的38%和42.8%。其中2010年较大及其以上事故共29起,伤亡265人,涉及转包、违法分包、挂靠等违法行为的事故10起,伤亡104人,分别占当年事故和伤亡人数的34.5%、39.2%;2011年较大及其以上事故共20起,伤亡97人,涉及转包、违法分包、挂靠等违法行为的事故9起,伤亡43人,分别占当年事故和伤亡人数的45%、44.3%;2012年较大及其以上事故共22起,伤亡138人,涉及转包、违法分包、挂靠等违法行为的事故8起,伤亡67人,分别占当年事故和伤亡人数的36.4%、48.6%。
  近年来,全国范围内因转包、违法分包、借用资质造成共死亡98人、受伤73人,具有重大负面影响的典型案件有以下三起:
  案例一:因系统内外层层转包造成死亡21人的杭州地铁一号线湘湖站塌陷、被称为“中国地铁建设史上最严重的事故”。
  发生于2008年11月15日,造成21名工人活埋致死的杭州地铁一号线湘湖站塌陷事故,被称为“中国地铁建设史上最严重的事故”。经国务院调查认定,杭州地铁湘湖站北2基坑“11.15”坍塌重大事故是一起责任事故,中铁系统内外层层转包工程是主要原因。中标工程的中国铁路工程总公司(下称中铁工)首先把中标工程整体转包给下属的独立法人中铁四局,中铁四局又转包给下属的六公司,六公司在施工现场又分包给不同的分包商,导致事故发生后施工单位对死亡人员姓啥名谁的身份情况也不知情。
  转包后的施工单位中铁四局以及六公司并未按中标的中铁工的企业资质要求进行施工管理,实际施工的湘湖站项目部管理严重失职。施工过程中违规施工、冒险作业,基坑严重超挖;支撑体系存在严重缺陷,且钢管支撑架设不及时,垫层未及时浇筑,加之基坑检测失效,未采取有效补救措施,引起局部范围地下连续墙产生过大侧向位移,造成支撑轴力过大及严重偏心;部分支护体系立柱未加斜撑,钢管支撑失稳,基坑支撑体系整体破坏,引起基坑周边地面塌陷。湘湖站项目建立以后,中铁四局对项目经理、项目总工程师随意变动,变动后的项目经理无建造师资格,项目总工没有工程师职称,不具备任职条件;现场施工员未经资质培训,无施工员资格证;劳务组织管理和现场施工管理混乱,员工安全教育不落实。项目部不重视安全生产、违章指挥冒险施工,对监理单位提出的北2基坑底部和基坑端头井部位地连墙有侧移现象,以及现场监测单位不负责任,监测数据失真等重大安全隐患,都未引起重视和采取相应措施。特别是在发现地表沉降及墙体侧向位移均超过设计报警值,以及发现临近施工现场的市政道路风情大道下陷、开裂等严重安全隐患后,仍没有及时采取停工整改等防范事故的措施。在深基坑地铁车站的高度危险工程项目施工中,这些根本不符合中铁工的企业资质管理要求的一系列失误,成为造成事故的重要原因。
  案例二:因转包和违法分包引发死亡58人、烧伤73人的上海市静安区胶州路教师公寓特别重大的11.15城市大火事故。
  2010年11月15日,上海市静安区胶州路728号的存量房屋、共28层的教师公寓发生重大火灾。当日下午14时15分左右,正在进行大楼更换钢窗和外墙增加保温层施工时,10层脚手架上电焊工坠落几个零星的火星引燃外墙保温材料引起大火并迅速蔓延。当日18时30分,大火才基本被扑灭。11月19日,经对遇难者遗骸的DNA检测,“11.15”火灾事故遇难人数为58人,其中男性22人,女性36人,另有73人在本次大火中受伤。
  针对这起建国以来我国造成死伤人数最多、损失最严重的城市大火事故,2011年6月9日,国务院批复对该事故的处理报告指明:建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包和工程项目施工组织管理混乱是最主要的原因。涉案工程项目经招标投标,上海静安建设总公司中标。第二天,中标人便把全部工程以收取2.5%管理费的得利,转包给没有相应资质的上海佳艺装饰公司施工。佳艺公司派驻现场的项目经理沈大同没有经验,在有156户440个居民居住的存量房屋外墙改建施工中,应当知道保温材料系易燃材料的前提下未考虑居民楼施工的防火要求,提出并实施边拆外墙钢窗、边做喷涂外墙保温材料的立体交叉施工方案,最终酿成特别重大的火灾事故。依据有关规定,上海市的主管部门和人民法院对54名事故责任人做出严肃处理,其中26名主要责任人和直接责任人被移送司法机关依法追究刑事责任,静安区建交委主任高伟忠等7名建设系统干部被判刑,其中高伟忠被判最高刑期16年,5名有责任的单位负责人被判重刑;28名相关责任人受到党纪、政纪处分。受到党纪、政纪处分的责任人中,包括企业人员7名,国家工作人员21名,其中省(部)级干部1人,厅(局)级干部6人,处以下干部8人,给予上海市市委委员、静安区区委副书记、区长张仁良行政撤职、撤销党内职务处分;给予上海市市委委员、静安区委书记龚德庆党内严重警告处分;给予主管的上海市副市长沈骏行政记大过处分。
  案例三:因出借资质引起惨死19人的武汉市东湖生态旅游风景区还建楼升降机高空坠落事故。
  2012年9月13日,正在施工的武汉市东湖生态旅游风景区东湖景园还建楼C区7-1号楼建筑工地,发生一起施工升降机突然坠落的重大建筑施工安全事故。事故发生时,故障升降机左侧吊笼承载了19人和约245公斤物件,大大超过备案额定承载人数(12人),上升到第66节标准节上部(33楼顶部)接近平台位置时,产生的倾翻力矩大于对重体、导轨架等固有的平衡力矩,造成事故施工升降机左侧吊笼顷刻倾翻,并连同67-70节标准节坠落地面,最后19人全部死亡,这是我国建筑机械失灵造成死亡人数最多的一起事故。
  经事故原因分析认定,造成本次重大安全事故的主要原因,正是因为施工总承包单位湖北祥和建设集团有限公司存在出借施工总承包一级资质的行为,使得工程施工现场管理十分混乱,安全生产管理无法落实而导致的。据调查,负责现场管理的祥和公司东湖景园项目部系其股东易少以祥和公司的名义成立的,该项目部现场负责人和主要管理人员均非祥和公司人员,且基本都不具备岗位执业资格。项目部在东湖景园无《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》、《中标通知书》和《开工通知书》的情况下违规开工。2012年3月1日,项目部就事故设备SCD200/200TK型施工升降机,与武汉中汇机械设备有限公司签订设备租赁合同,但并未按照《武汉市建筑起重机械备案登记与监督管理实施办法》对事故升降机加节进行申报和验收,就开始擅自使用;更有甚者,其还自行联系购买并使用伪造的施工升降机“建筑施工特种作业操作资格证”。由于项目部对于施工人员私自操作施工升降机的行为制止管控不力,对施工所用升降机安装使用的安全生产检查和隐患排查流于形式,未能及时发现和整改事故施工升降机存在的重大安全隐患,导致本次事故发生。在事故发生后,有11名直接负责人被司法机关采取强制措施或建议移送司法机关,有17名主要负责人被建议予以党纪、政纪处分。
  上述三个近年发生的典型案例,集中反映出我国建筑市场存在的转包、违法分包和借用资质等违法行为的主要表现形式和问题的极其严重性,值得引起我们相关部门的高度重视,并采取有针对性的切实有效的措施予以遏制。

作者: 来源: 发布时间:2017年04月26日
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