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政府付费型PPP时代或将终结,新的主角是谁?

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最近,各地方PPP主管部门释放出收紧政府付费类PPP项目的信号。
10月11日,浙江省发改委发布了传统基金设施领域2017年PPP项目示范,其中明确要求:重点推动实施以使用者付费为主的特许经营项目,科学论证涉及政府补贴的项目,审慎开展完全依赖财政支出的政府付费项目,降低PPP项目对政府付费的依赖。
国庆节前,江苏财政厅就2017年全省实施PPP项目培训班讲话时也明确:对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制,当PPP项目财政支出责任到当年一般预算支出10%时,一律不安排新的PPP项目。
不仅江苏、浙江,不少地区也释放出对纯政府付费PPP项目采取审慎的态度。
重要会议召开在即,地方融资平台消息层出不穷,但PPP市场却一片风平浪静,这是为什么呢?笔者认为,年中提前释放的讯息已证明,在之前两年大行其道的政府付费型PPP项目的时代已经终结,下一轮PPP项目的机会在环保、在农业、在能源、在医疗教育。
一、政府付费型PPP项目因地方融资收紧而生,因体制理顺而终结;
大多数政府付费型PPP项目的主要特征是均为无现金流的公益性资产、只存在最基本的简单养护工作、不需要精细化的运营工作,是地方政府为解决可用财力与基础设施投资的矛盾的产物。随着政府融资体制的理顺,规范化的融资渠道逐渐畅通,政府直接融资的成本比采取PPP模式更低,地方政府已失去推出单一类型、建设属性强的纯政府付费型PPP项目的动力。
同时,即使政府还有部分推出的纯付费项目,也因逐渐见顶的财政承受能力及下行的收益率,社会资本方参与的动力也在逐步下降,不少社会资本方因此感叹项目虽多,但能落地的项目越来越少。
财政部在征集第四批示范项目的时候也强调,项目应当建立完善的运营绩效考核机制,有经营性现金流,投资回报机制以使用者付费为主。 
综合以上几点,笔者认为政府付费型PPP项目为主流的时代已经终结,但有技术难度、数额特别巨大、跨区域合作等需要采用PPP模式的政府付费型项目仍然会继续存在。
二、兼具公益性及现金流的环保、农业、医疗教育领域更贴近中国式PPP模式;
政府付费型PPP模式不再是主流,但PPP模式仍然是本届政府主要推行的方向,在十三五期间仍然会进一步发力,具体领域会向公共服务领域延伸,笔者认为,在明后年,兼具公益性及现金流的环保、农业、医疗教育领域的PPP项目会密集推出及落地,且和前两年不同的是,政府推出项目的核心诉求从融资转向了运营。
如果说基础设施建设是“硬件”,那么公共服务就是“软件”,在之前的十年里大基建已让中国的基础设施建设水平跨入了世界前列,而公共服务的建设仍然落后于许多国家,特别是在乡镇、农村地区。
目前,国务院已提出了十三五期间要让城乡公共服务均等化,从目前来看,要完成目标,仅依靠政府本身的力量是远远不够的,必须引入社会资本与民间管理机构,才能完成目标。而公共服务的公益属性决定了必须由政府或国有资本进行引导,所以可以预见的是,未来PPP模式将是公共服务领域的绝对主流。
三、央企、国企、民企、外资的各自使命;
在新一轮的趋势中,央企、国企、民企、外资的角色地位已逐渐清晰,各自拥有其不同的定位与使命。
央企将在坚守主业、严控债务率的情况下,依照国家确定的领域范围作为龙头,引导行业整体发展。
地方国有企业,包括融资平台在内,会依托自身领域和地方资源,进行集团化、混合所有制改革,未来可以预见的是,地方国有企业很可能转身变为PPP项目中社会资本方的主流,故经济较好地区、已完成原始积累的国有企业可能是这一轮最有希望成为赢家的角色。
有技术研发能力、着眼于专业化运营、新技术新材料的民营企业,在中国经济逐渐转好、发力的情况下,将在各自耕耘的领域内得到回报;同时随着混合所有制改革的进一步深化,我们将能看到地方国资企业与专业化民营企业的频繁联姻。
目前PPP模式已对外资放开,天津金融资产交易所已向境外投资者推介我国的PPP项目,笔者认为,引入外资作为财务投资人是目前大家都想看到的结果,外资进入作为财务投资人可有效降低PPP项目的融资成本,同时由境内企业主导又能够克服外资直投可能存在的“水土不服”问题,且远期可在外资合作项目上试点创新金融工具的应用,有助于提高融资效率及水平。
四、小结
中国崛起,是因为走了中国特色的经济发展道路,中国式PPP与国际通行模式的不同也因有其内在的原因,希望在未来的数年内,各行业领域能有一批专业企业因PPP模式而获得机遇做大做强。

作者: 来源: 发布时间:2017年10月26日
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